【职业学校】改革开放以来我国职业教育政策：发展历程、变迁逻辑及未来展望

职业教育作为一种跨界教育，是联系教育与经济社会最为密切的教育类型。因此，推动职业教育的发展，对于提升经济社会发展水平及国家整体竞争力具有重要意义。改革开放以来，我国不断建构并完善职业教育发展体系，为职业教育的发展制定了较为完整的规范。在职业教育政策的推动下，我国职业教育取得了长足的发展，已经成为全球最大的职业教育体系，为经济社会发展培养了大量的产业工人及高技能人才，推动了经济社会发展的转型与升级。但同时，我国职业教育发展还存在着一些问题，如职业教育与产业结构升级、经济转型还不完全适应；职业教育发展体制尚未完全理顺；校企合作、产教相融机制还不健全等等。由此说明，政策供给并不必然带来职业教育实践的进步，政策文本与职教实践还存在着差距。这就需要加强对职业教育发展政策的研究，特别是对代表性、全局性的正常的文本进行深入分析，探寻政策供给与变迁过程中的逻辑演化，并展望未来职业教育政策发展的走向。从这个角度看，加强职业教育发展的政策研究是规范职业教育实践发展的前提，同时也是规范教育资源分配的基础，具有现实意义。

一、改革开放以来我国职业教育政策发展的基本历程

在过去40年的时间内，按照职业教育实践发展的阶段性特点，职业教育政策体系整体上可以分为3个历史阶段，具体如下。

1.注重中职教育结构调整：1978—1995年

在很长一段时间内，中等职业教育是我国职业教育的主体，也是其优先发展领域。1978年邓小平在全国教育工作会议上强调，中等教育发展极不协调，教育结构不甚合理，中等职业教育远远落后于普通高中教育。因此，要实现国民经济恢复与发展，需要大力兴办中等职业学校、技工学校。此后，教育部按照此次会议的精神，积极推进中职教育改革试点工作。从1978—1995年，国务院、教育部出台了一系列促进中职教育结构调整的政策文件，如“关于中等职业教育改革的报告”“关于加强与改进农村中等职业教育若干问题的通知”“大力发展中等职业技术教育的决定”等等。在国家政策的推动下，这一阶段的中等职业教育发展呈现出勃勃生机。整体看，这一时期的职业教育政策特点有如下几个方面：第一，调整中等职业教育的结构。在改革开放初期，我国中等教育结构较为单一，主要是普通高中教育。为了促进职业教育的发展，在普通高中开设职业教育班，建立职业高中等方面来平衡普通中等教育与中职教育的关系，且取得了较好的成效。到1985年，我国中职专业学校的学生人数比1978年增加了29.3%，农村职业高中的学生人数增加了10.5%，技工学校增长了大约4.6%，中职学校的学生总人数突破了420万人。到1996年的时候，中职学生招数比例占到了高中阶段招生比例的57.9%，在校学生总数占到了高中阶段学生总数的56.4%。从上述数据可以看到，这个时段是我国中职教育发展的黄金时期。第二，中职教育政策覆盖面广。这一时期，职业教育政策不仅对中职教育结构进行了积极调整，也对中职教育的经费来源、质量控制、教育管理等做了明确的规定。如在1983年的“关于加强与改进农村中等职业教育若干问题的通知”中，要求中央及地方各个部门应该强化自身职能，切实做好协调管理工作，积极制定农村中职教育发展规划。在1985年的“中共中央关于教育体制改革的决定”中，明确要求改变直接按照学校划拨办学经费的做法，确立按照学生人数来划拨办学经费，并加大对贫困学生的资助。第三，注重政策之间的连续性。政策的联系对中职教育发展具有积极推动作用，在这个历时较长的时段内，如果政策没有连续性，很多问题的执行可能就会出现中断或中止。如1980年教育部发布的“关于中职教育结构改革报告”中明确要求在高中职业班、职业高中应该加强开设职业技术课程；到1983年“关于加强与改进农村中等职业教育若干问题的通知”再次对开设职业技术课程的内容、要求及规范做出说明及补充规定，各地可以按照各自的实际情况做出相应的调整，充分体现了后续政策对前面政策的补充。

2.职教政策多样化探索：1996—2010年

进入1990年代中后期，随着经济的快速发展，社会对各类高级技术人才有着更多的需求，以中职教育为主体的办学方式无法适应经济社会发展的需要。社会对职业教育结构与类型的需求在逐步多元，势必要求职业教育政策要对此做出回应。在职教层次上，不仅要继续发展中职教育，更需要大力推进高职教育的发展；在职教类型方面，不仅要促进公办职业教育的发展，也需要大力推进民办职业教育的发展；在职教发展区域上，不仅要推进城市职业教育的发展，更需要促进农村职业教育的发展。因此，这一时期的政策对职业教育的类型种类、办学形式、经费来源、师资保障等做了细致的规定。从1996年开始，我国相继出台了“职业教育法、“关于大力推进职业教育改革与发展的决定”“加强高职、高专师资建设的意见”等法律法规及政策文件，由此使得我国职业教育政策进入了多元化的发展时期，不再局限于中职教育的发展。具体而言：第一，“职业教育法”的颁布使得职业教育进入了依法治教的时代，为职业教育政策出台提供了法律保障；第二，中职教育尽管地位有所下降，但还是保持了上一阶段的发展势头；第三，国家对农村职业教育发展给予了政策倾斜，缩小了城乡职业教育发展的差距；第四，国家对民办职业教育的发展也给予了政策支持，推动了职业教育办学主体的多元化；第五，国家职业教育法律法规及相关政策开始关注教育公平，保障弱势群体的受教育权。正是在政策的支持下，这个时期我国各个层次的职业教育得到了有效的支持，呈现出快速发展的势头。其中，高职院校及其招生数得到了极大的扩张，到2009年，我国各类高职高专学校突破1200所，在校学生达到了870万人；农村成人职业技术学校达到了14万所，一年培训农民人数超过了4000万人次；县及其以下的职教中心、中职学校、技工学校达到了4300所，在校学生人数突破了280万。到2010年，全国各类民办职业院校、专科学校、独立学院共计698所，在校学生总数达到了198万人；民办职业培训机构超过2万所，占到了职业培训机构的36.9%。

3.建立现代职业教育体系：2010年至今

随着产业结构的转型与升级，社会对职业人才的素质、技能提出了更好的要求。为了适应经济社会发展需求，我国提出了建立现代职业教育体系的战略目标。2010年，中共中央、国务院颁布了“国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2023年）”中明确指出，现代职业教育体系的建立需要体现3个特征：与经济社会发展的相适应；体现职业教育发展的体系性以及体现终身教育的开放性。2014年，国务院发布了“关于加快发展现代职业教育的决定”，明确提出到2023年形成产学研高度融合、中高职无缝对接、职教与普教相互沟通且要充分体现终身教育理念的现代职业教育体系。现代职业教育体系战略的提出，更明确地指明了职业教育发展的方向，进而要求职业教育发展必须体现出开放性、完整性、发展性及灵活性等特征。具体而言：第一，开放性。职业教育在实践发展中要体现对经济社会的适应性，按照经济社会发展的要求对人才培养方式、结构及时作出调整。第二，完整性。职业教育作为一个体系，不仅要与普教进行沟通、融合，而且还需要其内部中职、高职相互沟通，更需要建立完整的上升通道，与本科、研究生教育相连，使得受教育者能够有更多的选择与追求。第三，发展性。职业教育实践必须体现终身教育理念，积极建立终身职业教育体系，致力于提升学习者的职业能力及职业转换能力，促进个体的社会化发展。第四，灵活性。职业教育在发展中应当积极探索学分认证、成果互换等制度成果，丰富职业教育发展的内涵。

二、改革开放以来我国职业教育政策变迁的内在逻辑

通常而言，教育政策的演变逻辑主要是从动力、趋向、过程及话语4个方面展开的。职业教育政策变迁的逻辑同样也是如此，4个方面的逻辑模式体现其逻辑变迁过程。

1.职业教育政策形成的动力机制：以管理体制调整为手段

任何政策的形成都是利益主体相互博弈的结果，显然，利益主体相互博弈的过程是教育政策形成的基本动力。在我国，职业教育政策的形成也是利益主体博弈的结果，其动力机制体现在管理体制调整上。通过分析各类利益主体在政策形成过程中的角色及其影响方式，可以看到职业教育政策形成的基本发展规律及倾向。改革开放40年来，我国职业教育的管理权及体制改革从最初的中央集权到后来的地方分权的演化过程。具体而言：第一，管理权高度集中阶段（1978—1991年），这个时期党和国家在职业教育政策上对职业教育的管理权做出了明确的部署、规范，要求各级政府及各个部门按照各自的职责来执行，强化管理权集中于中央政府。尽管也提及到简政放权的思维，但是管理权下放并不明显，对各级政府及主体的职责反而有更细致的规定。第二，管理权逐渐下放的过程（1991—2002年），随着教育体制改革的不断深入，为了促进职业教育的管理体制调整，国家不仅对中央各部门在职业教育发展中的职责做出具体安排，同时更多的是对地方政府、地方政府各部门特别是县级政府提出了更多的要求，地方政府可以因地制宜制定职业教育发展的相关政策，整体上体现了管理权逐渐下移的特征。第三，强调国家宏观调控及简政放权阶段（2002年至今），这一时期国家在职业教育发展中，提出了在中央领导下，以地方管理为主，建立地方分级管理与统筹模式，社会与市场积极参与的新型管理体制，国家只负责宏观政策供给，不参与微观管理，主要的是，明确了社会、市场的职责。由此可见，职业教育政策形成的动力机制，就是以职业教育管理体制调整为基本手段，通过体制调整来主导政策的演变进程。

2.职业教育政策的价值取向：以政策价值为基本导向

教育政策的价值实际上突出的政策制定者与其客体在实践中形成的效用关系。显然，人和教育政策的制定及实施过程反映了制定主体的意志与倾向，同时反映了政策制定主体的价值选择。就我国职业教育政策的价值取向而言，体现了政策制定者对职业教育发展的认知过程，体现了其对职业教育发展的基本预期与倾向。改革开放40年来，我国职业教育政策的价值取向是从注重效率到注重公平的发展过程。具体而言：第一，从1978年到新世纪初期，职业教育政策的价值取向突出的是效率优先兼顾公平。实际上，在改革开放初期，效率优先兼顾公平是整个社会的价值取向。在这种理念的指导下，制定职业教育发展政策的目的是为经济社会发展服务的，注重效率与速度。从这一时期的职业教育政策文本的内容表述即可清除，时常见到这样的字眼，如“职业教育为……服务”、“职业教育推动……发展”等等。这些政策内容表述的背后，蕴含着将职业教育视为一种促进经济社会发展工具的思维，对学习者的个人兴趣与需求反映较少，体现出国家本位、工具主义的思想。第二，从新世纪初期至今，随着社会的进步，国家更加注重学习者对职业教育的需求，开始关注职业教育的公平与以人为本，力促职业教育惠及到社会各个阶层。因此，在最近的10余年时间内，国家开始不断调整职业教育政策，逐渐推进职业教育发展的个性化、人本化与公平化，开始改变职业教育为经济社会服务的工具主义做法，注重学习者职业生涯发展需求。2010年颁布的“国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2023年）”就明确指出，通过提升职业教育的覆盖面来实现教育公平，确保每个学生能够公平享有接受职业教育的权利；积极提升职业教育城乡一体化发展，提升学习者的职业能力及转换技能；加大对贫困地区、贫困学生的支持力度，逐渐缩小职业教育发展的城乡、地区差异。

3.职业教育政策实施的过程保障：对人、财的规范

政策实施过程中是通过系列的细则要确保政策的实施，突出政策执行过程中的规范性与有效性。为此，需要强化对政策执行及实施过程的影响因素的认知与控制。为了确保职业教育政策实施得到充分保障，国家制定了系列措施来促进政策的执行，主要包括对人、对财的规范两个方面。具体而言：第一，对人的规范方面。主要是对教师与学生的规范。一方面，通过政策推动，积极建立常态化的教师培养机制，如开展教师培训，提升教师教学能力与学历水平；推进校企合作，鼓励企业技术人员兼任职业院校教师工作；推进职业院校人事制度改革；强化“双师型”队伍建设；提升职业院校教师科研能力。另一方面，以资格认证为着力点，提升人才的培养质量，保障学生的学习权利。如完善各类职业资格证书制度；完善国家助学制度；健全学生实习实训制度等。第二，对财的规范方面。建立多元化的办学经费筹措与保障机制。一方面，通过政策规范来明确规定职业院校的经费来源，加大中央政府的财政转移支付力度，鼓励社会、个人捐资助学，引导社会、市场力量兴办职业教育。另一方面，通过建立政策监督机制，严格职业教育办学经费的使用方式，确保办学经费的透明、合理使用，不断提升办学经费的使用效率。

4.职业教育政策话语规则：以经济学话语为主导

话语规则是分析政策文本的内容、情景及功能的重要前提，是通过探析政策文本的词汇、修辞来分析政策背后的价值取向。过去40年来，我国职业教育政策话语规则主要体现的是经济学话语，但后期也在不断多元化。具体而言：第一，从1978—2005年，经济学话语规则主导时期。此时的职业教育政策话语规则主要强调是职业教育的经济效用，如职业教育发展与经济结构转型的关系；职业教育发展与区域经济之间的关系；职业教育投资及其回报率问题等等。通过政策规范来提升职业教育的办学价值以及强化这种价值与经济社会发展之间的适应性。如在职业教育资源配置方式上，要求充分发挥市场机制的作用；在职业教育投资方面，要求政府投资与社会、市场投资并重等，并明确了中央财政的具体职责。第二，从2005年至今，职业教育政策话语规则日渐多样化。这一时期职业教育政策话语体系不再是以经济学话语为主导，而是强调社会、文化、伦理与经济学话语并重。如注重职业教育发展与社会发展的关系；注重职业教育发展与社会公平的关系；注重职业教育发展与公共管理之间的关系等等。

三、我国职业教育政策发展的未来走向

基于上述分析，我国职业教育政策的逻辑演进体现了渐进主义、精英主义思维，存在着改革力度不够、民意参与不足以及功利主义色彩。因此，在未来的改革与发展中，应该尽力避免这些弱点，立足于现代职业教育体系的构建，不断推进职业教育管理体制、价值取向、政策执行等方面的改革，提升政策规范对实践发展的支持作用。

1.职业教育政策应更加注重职业教育管理体制改革

就职业教育管理体制而言，主要包括机构设置、机构层级以及机构之间的相互指责。未来我国职业教育体制改革的焦点应该集中于中央与地方管理权同职业院校自主权之间的调整。要建立现代职业教育体系，必须要加大职业教育管理体制改革力度，因此未来职业教育政策应该要朝这方面转变。具体而言：第一，健全职教管理的组织体系。首先，在中央层面要设置职教管理的协调机构，除了负责制定职业教育的具体政策之外，还应该积极协调教育、劳动与社会保障、财政等部门的职责，界定各类职业学校的办学定位，减少部门之间管理权交叉，建构单一制管理模式，提升管理的效率。其次，提升职业院校的办学自主权，正确处理政府部门与职业院校之间的关系。政府应该扮演政策供给者、执行监督者及宏观管理者的角色，在财政、政策等方面提供支持。在招生、就业、教学等领域应当充分尊重职业院校的自主权，由各个学校自主管理，政府部门不应干预。最后，鼓励行业组织、企业、家长及教育专家参与到职业教育管理中来，就职业教育发展提出自己的看法与意见，推进职业教育管理的民主化。第二，完善职业教育法律法规体系。首先，进一步完善“职业教育法”，提升该法的可操作性，细化建立现代职业教育体系的相关规则。其次，国务院及其各部门应该按照自身职责，进一步完善职业教育发展的相关政策，保持政策之间的连续性，减少政策之间以及政策与法律之间的抵触性。同时，法律法规及政策体系也应该根据职业教育实践情况及时调整与更新，使其更加科学，更能反映职业教育发展的实际状况。

2.职业教育政策应注重其价值取向的多元转变

价值取向反映了教育政策的基本立场，职业教育政策的价值取向不可能是一成不变的，也不应该是一成不变的，而是应该随着经济社会发展及职业教育实践不断调整。职业教育政策应该注重追求价值的多元化，注重政策的公平与以人为本，促进职业教育政策从工具主义、国家本位向理性主义、教育本位转变。具体而言：第一，突出职业教育政策的教育本位功能。职业教育是经济社会发展的产物，不可避免受到经济、文化、政治的影响。但职业教育毕竟是一项教育活动，是培养人的活动，应该更加注重人的发展，注重学习者综合素质的提升。社会本位、国家本位、教育本位并不是非此即彼的关系，是可以共存的，在明确职业教育服务社会的同时也应该考虑学习者个体发展。第二，突出职业教育政策兼顾效率与公平的取向。随着经济社会的发展，社会弱势群体对教育有更多的需求，职业教育的价值取向应该逐渐抛弃效率优先的思维，应该强调效率与公平的并重。因此，在未来职业教育政策制定过程中，应该更多考虑公平性，特别是要重视农村职业教育发展；加大对少数民族地区、贫困地区的投入，保证他们的受教育全；加大对社会弱势群体的政策优惠，加大对贫困学生的资助。第三，突出职业教育政策人本性。首先，进一步明确职业教育发展的目标。职业教育应该回归到教育本质，关注学习者的生存与发展，注重学习者的个性及创造力，充分发挥学生潜能，提升人才对社会的适应性。其次，明确职业教育在发展中应该注重学习者的精神需求。在政策制定中不仅要关注职业教育内容的多样性，而且还应该增加人文学科、专业的开设，提升学生文化内涵，为其实现自我价值奠定基础。

3.职业教育政策应该注重执行过程的监督与保障

职业教育在政策执行中偏离政策本意的问题较为突出，特别是经费保障、教师与学生权益保障、监督机制等。因此，在未来的职业教育政策执行过程中，应该注重监督与保障机制的建立。具体而言：第一，加大经费投入并强化监管机制建设。首先，中央政府应该加大财政转移支付力度，建立科学预算体系。其次，明确地方政府在职业教育投入中的职责，确保做到专款专用。最后，制定鼓励社会、市场投入职业教育的优惠政策，促进职业教育融资体系的多元化。第二，保障学生的教育权利。首先，进一步扩大职业教育的覆盖范围，对贫困学生加大资助力度。其次，建立科学的学生学习质量监控体系，严格职业资格准入制度，提升学生的职业技能。再次，规范学生就业制度，拓宽学生就业渠道，提升学生的就业率与就业质量。第三，建设好“双师型”队伍。首先，要做好教师权益保障，明确教师在教学、科研、继续教育、物质保障、晋升等方面的权利，特别是在教师待遇方面，要积极提升教师工资及福利待遇，提升教师的教学积极性。其次，规范教师准入制度，提升教师队伍质量。第四，建立职业教育政策执行的监督与评估机制。在监督方式上，要改变过去对政策执行结果的监督方式，注重政策执行过程的持续监督，保障政策过程执行的连续性。在评估机制方面，要注重职业院校自我评价、政府评价及第三方评价的并重，保证评估过程的客观、公正，注重评估后的整改，提升职业教育办学质量。

4.职业教育政策制定及执行应注重社会参与

教育政策的制定、执行过程应该保证社会个体在教育事务上的看法与诉求，促进社会大众知情权、参与权与监督权。客观而言，长期以来，我国职业教育政策话语是以经济学话语为主导，在制定、执行过程中较少考虑到社会大众的意见与诉求，因此在未来职业教育制定、执行过程应该注重社会大众的参与。具体而言：第一，强化职业教育政策的信息公开制度建设。在信息公开方面，各级政府应该多听取社会大众的意见，全方位了解社会大众对职业教育的诉求。在政策制定过程中，不仅要听取教育专家学者的意见，更要重视职业院校一线教师、学生的看法，及时倾听、收集他们的看法与建议，使得职业教育政策能够真正解决职业教育发展中的问题。同时，还要积极构建政策评估制度，及时了解职业教育政策在执行过程中的具体问题，做好与各方利益主体进行沟通，以便做到对政策及时调整与改进，进而保证职业教育政策制定、执行过程的民主化与规范化。第二，通过多种制度建设保障社会大众的参与。首先，在政策制定过程中明确规定公众的参与权，使公众参与有明确的政策依据与参与平台，同时要规范社会大众的意见反馈的方式与渠道，使得社会大众在政策制定过程中的参与权能够得到切实的保障。其次，完善公众意见反馈制度。当政府部门收集到公众意见之后，应该分门别类做好汇总、整理，再由专家学者对这些意见进行评估，并对意见做好回复，必要时应该将意见回复向社会公示。再次，建立公众参与的奖励制度。对于一些社会大众提出的建设性建议、意见，政府部门要给予一定的物质或精神奖励，通过奖励制度，可以提升社会大众的参与热情，也可以促进社会大众理性表达意见。

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